Interpelacja do minister edukacji

Odpowiedź od minister edukacji otrzymałem 16 lutego 2012.

Szanowna Pani Marszałek!

Odpowiadając na interpelację posła na Sejm RP pana Piotra Polaka (SPS-023-1238/12) w sprawie zapewnienia samorządom odpowiedniego udziału w dochodach publicznych w stosunku do przydzielonych im zadań oświatowych, uprzejmie wyjaśniam, co następuje. Przepisy art. 30 ust. 6 ustawy z 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674, z późn. zm.) nakładające na samorząd terytorialny obowiązek ustalania w regulaminach płacowych stawek dodatków do wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli w taki sposób, aby osiągnąć na poszczególnych stopniach awansu zawodowego co najmniej wysokości średnich wynagrodzeń (o których mowa w art. 30 ust. 3), zostały wprowadzone już w 2000 r. Nowelizacja ustawy Karta Nauczyciela z dnia 21 listopada 2008 r. (Dz. U. z 2009 r. Nr 1, poz. 1) nie wprowadziła w tym zakresie nowych rozstrzygnięć systemowych. Średnie wynagrodzenia są zatem swoistym standardem płacowym w systemie wynagrodzeń nauczycieli, a ich osiąganie warunkuje zachowanie zgodności z ustawą Karta Nauczyciela rozstrzygnięć prawnych podejmowanych w tym zakresie na poziomie lokalnym. Nowelizacją z dnia 21 listopada 2008 r. wprowadzono więc jedynie mechanizm, który ma za zadanie wspomóc jednostki samorządu terytorialnego w monitorowaniu wywiązywania się z obowiązku nałożonego przez ustawodawcę w art. 30 ustawy Karta Nauczyciela. Przepisy art. 30a ww. ustawy umożliwiają w sytuacjach awaryjnych, w których z różnych przyczyn wynagrodzenia wypłacone nauczycielom w danej grupie awansu zawodowego będą niższe od średnich wymaganych ustawą, wypłacenie dodatku uzupełniającego. Prawidłowe skonstruowanie na poziomie jednostki samorządu terytorialnego regulaminu wynagradzania nauczycieli powinno zapewnić osiągnięcie średnich wynagrodzeń nauczycieli w danej jednostce samorządu terytorialnego. Stałe monitorowanie wydatków na wynagrodzenia nauczycieli powinno ustrzec samorządy przed koniecznością wypłaty tego dodatku. Jednocześnie pragnę zauważyć, iż zasady finansowania zadań jednostek samorządu terytorialnego wynikają wprost z rozstrzygnięć Konstytucji RP i właściwych ustaw. Zgodnie z art. 5 ust. 5 i 5a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572, z późn. zm.) zakładanie i prowadzenie publicznych szkół i placówek należy do zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego. W myśl art. 5a ust. 3 ustawy o systemie oświaty środki niezbędne na realizację zadań oświatowych, w tym na wynagrodzenia nauczycieli oraz utrzymanie szkół i placówek, zagwarantowane są w dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Ponadto przepis art. 30 ust. 8 ustawy Karta Nauczyciela stanowi, iż środki niezbędne na średnie wynagrodzenia nauczycieli, o których mowa w ust. 3, wraz z pochodnymi od wynagrodzeń, środki na odpis, o którym mowa w art. 53 ust. 1, oraz środki na dofinansowanie doskonalenia zawodowego nauczycieli z uwzględnieniem doradztwa metodycznego, o których mowa w art. 70a ust. 1, zagwarantowane są przez państwo w dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 167 ust. 2 Konstytucji RP dochodami samorządów terytorialnych są:

dochody własne,

subwencje ogólne (w tym część oświatowa tej subwencji),

dotacje celowe z budżetu państwa.

Zatem w świetle obowiązujących przepisów punktem odniesienia w zakresie bilansowania środków na zadania własne (w tym zadania oświatowe) powinny być łączne dochody danego samorządu terytorialnego, a nie tylko część oświatowa subwencji ogólnej, która jest jedynie jednym z tych dochodów. Stosownie do art. 27 i art. 28 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2010 r. Nr 80, poz. 526, z późn. zm.) sposób ustalania subwencji oświatowej jest wprost przesądzony ustawą, a kwota subwencji określana jest corocznie w ustawie budżetowej. Podziału subwencji oświatowej ? po odliczeniu rezerwy ustawowej ? między gminy, powiaty i województwa samorządowe dokonuje się według kryteriów ustalonych przez ministra właściwego ds. oświaty i wychowania, zgodnie z zasadami przyjmowanymi w rozporządzeniu w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w danym roku. W celu doprecyzowania sposobu mierzenia skali zadań oświatowych i dostosowania do nich wysokości subwencji rozporządzenie uzależnia tę wysokość od liczby uczniów przeliczeniowych otrzymanej przez zastosowanie zróżnicowanych wag dla wybranych kategorii uczniów (wychowanków) i określonych typów i rodzajów szkół oraz wskaźnika korygującego, uwzględniającego stopnie awansu zawodowego nauczycieli. Zastosowanie tego wskaźnika umożliwia przekazanie relatywnie wyższych kwot części oświatowej subwencji ogólnej do tych jednostek samorządu terytorialnego, w których udział etatów nauczycieli o najwyższych stopniach awansu zawodowego w relacji do ogólnej liczby etatów nauczycieli jest wyższy niż średnio w skali kraju, co przekłada się na poziom ponoszonych przez poszczególne jednostki samorządu terytorialnego wydatków na wynagrodzenia nauczycieli. Ponadto w algorytmie uwzględnia się również specyfikę szkół i placówek ze względu na koszty kształcenia, np. szkolnictwo zawodowe, sportowe, medyczne, artystyczne, młodzieżowe ośrodki wychowawcze, szkolnictwo specjalne itp., czego wyrazem są dodatkowe wagi stosowane w odniesieniu do uczniów ww. szkół i placówek, które podwyższają kwotę subwencji przypadającą na ucznia. Kwota standardu finansowego "A", czyli kwota subwencji oświatowej przypadająca na jednego ucznia przeliczeniowego, jest swoistym kalkulacyjnym bonem oświatowym na ucznia, jednolitym dla wszystkich jednostek samorządu terytorialnego, ustalanym co roku. Użyte w algorytmie pojęcie ucznia przeliczeniowego oraz wartości wag odpowiadają średnim statystycznym, podczas gdy rzeczywiste zróżnicowanie jednostkowych kosztów pomiędzy szkołami, nawet szkołami tego samego typu w tej samej jednostce samorządu terytorialnego, jest ogromne i wynika z bardzo wielu szczegółowych przyczyn. Modyfikacja algorytmu podziału subwencji oświatowej ściśle wiąże się z wynikami analizy wskaźników ekonomicznych obrazujących przeciętne koszty kształcenia i działalności szkół i placówek.

Ewentualne podwyższenie wartości poszczególnych wag w algorytmie spowodowałoby zwiększenie liczby uczniów przeliczeniowych, czego konsekwencją byłoby relatywne zmniejszenie wartości finansowego standardu "A". Algorytm jest jednak metodą statystyczną podziału subwencji i nie może uwzględniać wszystkich lokalnych problemów występujących w jednostkach samorządu terytorialnego oraz w poszczególnych szkołach i placówkach, bowiem zatraciłby swój uniwersalny charakter. Głęboko zindywidualizowane decyzje podejmowane przez organy samorządowe, determinujące łączny skutek finansowy zadań oświatowych, w fundamentalny sposób różnicują te skutki w poszczególnych samorządach, sprawiając, iż w części jednostek samorządu terytorialnego subwencja oświatowa jest równa wydatkom, w innych jest mniejsza, a w jeszcze innych subwencja oświatowa wystarcza na szereg innych wydatków niż wydatki bieżące w oświacie. Ostateczne kwoty części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2012 dla poszczególnych gmin, powiatów i województw samorządowych zostaną naliczone zgodnie z postanowieniami rozporządzenia ministra edukacji narodowej z dnia 20 grudnia 2011 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2012 (Dz. U. Nr 288, poz. 1693), którego integralną część stanowi algorytm podziału subwencji oświatowej w tym roku.